浅析设立国有企业外聘律师库之制度

　　为提高日常经营管理水平及加强风险防控，国有企业不可避免地需要聘请专业律师担任企业法律顾问。而在实践中，律师专业水平良莠不齐，法律服务内容千差万别，劳务对价也各不相同，聘请专业律师时，容易出现人情业务，低价竞争，甚至可能滋生腐败。作为一名有长期任职经历的国有企业经营管理者，笔者认为就国有企业而言，有必要从出资人管理角度出发，建立国有企业外聘律师库，全面规范管理国有企业外聘律师事宜。

　　一、建立律师库应出于以下目标

　　1、有利于整体提高对企业国有资产的监管。律师库的建立是对“有专门监管比没有专门监管好、集中监管比分散监管好”的以往经验总结，也是完善被监管企业法律风险防范体系的一项重要环节，具有创新意义和重要价值。通过规范重大事项管理，强化法律审核把关，遴选优秀律师和事务所负责国资委出资企业的日常事务处理和风险把控，将有效保障国资委依法科学民主决策，推进出资人依法行权履责。通过建立这样有效的管理和风险防范机制，将更利于企业国有资产实现保值增值，国有经济的活力和效率将大幅提升，国有资产的主导作用将得到有效发挥。

　　2、防止暗箱操作导致国有资产流失。目前各级国资委按照政企分开、政资分开原则，准确把握出资人职责定位，从而使企业国有资产监管工作普遍加强。但是在规范国资委管理权限，充分赋予企业经营自主权的同时，要警惕由于企业在管理上的疏忽或故意从而给企业国有资产造成严重损失。

　　鉴于国有企业的法律需求日益呈现出法律事务管理重心前移与法律风险管理注重预防及法律事务处理专业化、高端化、具体化要求越来越高等特点，遴选优秀的法律职业人员给企业提供更为专业、规范的法律服务是利于企业其监管和风险防控的。能从源头上避免国有资产的人为因素损失，利于企业国有资产保值增值。

　　3、有利于提高聘任律师的整体素质和积极性。国资委不但应做好国有企业法律顾问执业资格的注册备案工作，还应加强对企业常年法律顾问和外聘律师人才队伍的管理，建立企业法律顾问及外聘律师人才资源库。国资委不但要完善其聘用律师的工作机制，规范聘用律师工作程序，还要加强入库律师的定期培训和考核。通过对库内律师事务所的指导、评价和管理以提高行业竞争力和服务水平。

　　二、防范可能出现的风险

　　1、国资委自聘律师应按照政府采购法相关规定采取招投标方式进行。建立律师库时应遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则进行遴选，选任库内律师时也应严格按照相关程序要求。对于突发事项的聘任律师，也可由国资委另行规定以做好紧急情况下的灵活处理。

　　2、国有资产监督管理机构依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理，其作为管理监督人如果在企业选择外聘律师时采取一刀切的做法则可能与企业的自主决定权发生冲突。此时管理机关应做到坚持所有权与经营权相分离，严格依照法定权限和程序行使资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利，不干预企业依法自主经营。国资委作为国有资产经营公司的出资人，可根据不同情况相应做出不同应对，在不影响企业自主经营的前提下充分发挥分国资委的管理和监督作用。

　　(1)国资委作为出资人根据公司法在控股企业中占优势地位。此时可依据公司法中的股东表决权，对于控股企业外聘律师的选择通过法定程序在股东会会议和股东大会完成，虽然最终参照招标投标程序选定在律师库给定范围内，但并不牵扯干扰企业自主决定权问题。国资委对于日常事项具有监督权，实行案件备案管理制度。

　　(2)国资委对没有控股权或不具有案件表决结果影响作用的相关企业，可以建议企业优先从律师库中挑选律师，此时建议并非强制或干预企业的自主经营只具有指导意义。

　　(3)根据《中央企业重大法律纠纷案件管理暂行办法》，国资委和中央企业对重大法律纠纷案件实行备案管理制度。

　　三、律师库的建立

　　聘用律师遵循公开、公平、公正的原则，按照国家有关政府采购的规定，国资委以公开招标的方式建立律师事务所数据库(以下简称“律师库”)，并对外公布。国资委按照财政预算，每隔1或2年通过公开招标的方式，更新律师库。律师库由国资委管理。

　　1、入库律师资格及相关要求。经过遴选入库的律师，必须有良好的执业经历，遵守有关律师职业道德和执业纪律的规范，与所代理事项不存在利益冲突。拟参与公开招标的律师事务所应同时具备下列条件：(1)依法设立，具有独立承担民事责任的能力;(2)在主办司局业务相关法律领域内具备相应的专业能力;(3)具有良好的社会信誉;(4)近3年内没有重大违法记录。设立时间不足3年的，自设立起没有重大违法记录;(5)招标文件中要求的其他条件。

　　2、律师库评标标准。国资委在遴选入库律师时应按照政府采购的有关规定，组成评标委员会。评标委员会综合考虑律师事务所的律师团队、相关执业经验、职业道德记录和收费标准等各方面情况，按政府采购公开招标流程确定拟纳入律师库的律师事务所，经部领导同意，以国资委名义报相关上级备案。

　　评标委员会成员不得索取、接受或者以借为名占用投标律师事务所的财物;不得参加投标律师事务所的宴请以及旅游、健身、娱乐等活动安排;不得接受投标律师事务所赠送的礼金和各种有价证券、支付凭证。

　　与投标的律师事务所有利害关系的人不得进入评标委员会;已经进入的应当更换。

　　3、聘请律师的要求。对于拟聘请律师提供法律服务的具体案件或工作事项，主办司局应向律师库中三家以上律师事务所发出邀请。接受邀请的律师事务所应提供如下资料：(i)介绍拟承担工作的主要律师团队及其执业经验情况;(ii)法律分析和策略建议;(iii)初步预计的工作范围和工作量，清楚、明确、合理的收费报价;(vi)无利益冲突声明;(v)国资委要求的其他资料。

　　必要时可邀请专业人士参加从而共同组成律师选聘委员会。选聘委员会的人数应不少于三人且为单数。律师选聘委员会对接受邀请的律师事务所提供的材料进行审核、比较，综合考虑律师团队、相关执业经验、法律分析、诉讼策略、职业道德记录和报价水平，择优确定承担服务的律师事务所及其主要律师团队。

　　对于紧急事项，若相关法律程序要求在一周内聘请律师提供法律服务的，国资委可另行设置相关程序以批准对聘请律师提请，例如经相关部门或上级机关同意后，即可开展工作。

　　对于具有连续性质的工作事项，在取得相关部门同意后提出聘请律师建议，经领导同意后，可以优先聘用先前阶段的律师提供法律服务。

　　(1)对于国资委自聘的律师的处理办法。依照企业国有资产法和政府采购法相关规定，聘请律师提供法律服务时，应从律师库中选择合适的律师事务所。需要选聘律师库外其他律师事务所提供服务的，应按照政府采购法及有关规定办理。

　　(2)对于企业聘请律师的管理办法。虽然没有相关文件明文规定企业聘请律师必须严格采用招标投标方式，但建议可以参照适用上述选聘律师库律师方法以调高透明度。对于享有较大表决权通过法定表决程序选定律师库律师的企业，更提倡执行上述标准程序以利于企业制度的规范化。

　　四、律师库建成后的培训、评价及管理

　　推行律师库制度，就必须切实加强法律顾问队伍的建设。国资委应做好律师库律师的管理工作，加强对企业选择外聘律师后纠纷案件处理、备案情况的监督和检查。从政策和制度层面上加强指导和推进，为企业做好服务，创造必要的条件和保障。

　　对库内律师定期组织培训，提高其作为法律顾问的业务素质和执业水平，其中以国有资产相关法律、公司法、破产法及涉外相关法律为重点。规定严格的考核标准和退出机制，对考核不合格及违反规定的律师按照其具体情况处以不同的处罚措施。

　　库内律师也应充分认识自己所肩负的责任，增强学习的自觉性和主动性，不断更新知识，刻苦钻研业务，加快提高素质，适应岗位要求。在开展工作中，要起到表率作用，遵守职业道德，严格依法办事，保持清廉作风，自觉维护形象，做好业务工作维护国家利益。

　　律师库的建立是完善社会主义市场经济体制的时代要求，是加强国有资产监督管理的迫切需要，是深化国有企业改革的重要措施，也是加快国有企业发展、做强做大国有企业的有力保障。

　　浅析设立国有企业外聘律师库之制度

　　各市属国有企业，各县(市、区)国资委(办)、司法局、律师协会：

　　为贯彻落实《中共中央办公厅国务院办公厅关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》(中办发〔2016〕30号)、《中共江苏省委办公厅、江苏省政府办公厅印发〈关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的实施意见〉的通知》(苏办发〔2017〕27号)、《关于进一步完善省属国有企业外聘法律顾问工作机制的指导意见》(苏国资〔2018〕122号)要求，加强市属国有企业法治国企和廉洁国企建设，进一步完善外聘法律顾问工作机制，规范市属国有企业外聘法律顾问的选聘及委托服务行为，积极发挥法律中介服务机构和社会律师作为独立第三方专业作用，根据《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国企业国有资产法》《中华人民共和国律师法》和《江苏省国资委关于全面推进省属企业法治国企建设的意见》(苏国资〔2016〕110号)等法律和文件精神，结合工作实际，制定本意见：

　　一、总体要求

　　(一)指导思想。深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，按照全面推进依法治国战略部署和依法治市工作要求，坚持市属国有企业总法律顾问制度，进一步完善外聘法律顾问工作机制，促进法人治理结构各治理主体依法履职，强化事前预防和事中控制，辅之于事后法律救济，推进法治国企和廉洁国企建设，为市属国有企业持续健康稳定发展提供有力的法治保障。

　　(二)目标任务。“十三五”期间，市属国有企业及其重要子(分)公司普遍建立完善以企业总法律顾问制度为主、外聘法律顾问为辅，内外结合、优势互补、协调运转、有效发挥作用的法务工作机制。到2018年底前，市属国有企业集团公司及其重要子公司普遍建立外聘法律顾问管理制度，根据实际工作需要各聘请一家或多家符合条件的律师事务所及其社会律师担任外聘法律顾问。加强和规范外聘法律顾问工作，充分发挥法律中介服务机构、社会律师作为独立第三方的专业优势，对企业有关重大事项实行由企业内部法务机构和外聘法律顾问双重法律审核，强化关口前移作用，促进市属国有企业依法治理、依法合规经营和依法规范管理，有效防范、化解各类法律风险和廉洁风险，切实维护企业国有资产安全。

　　二、规范选聘市属国有企业外聘法律顾问

　　(三)择优选聘律师事务所和社会律师。市属国有企业外聘法律顾问包括常年法律顾问和专项法律顾问。市属国有企业根据实际需要，选聘律师事务所、社会律师担任常年法律顾问和专项法律顾问。市属国有企业外聘法律顾问的选聘工作应当通过公开、公平、公正的方式，坚持竞争择优的原则，综合衡量备选律师事务所信誉及实力、指派社会律师的专业能力、实践经验、职业道德、工作态度和收费标准，择优聘用。

　　(四)严格委托方和受托方权利义务。市属国有企业应当与被聘用的律师事务所签订书面服务合同，明确双方权利义务。双方订立服务合同时，可使用本意见所附示范文本;双方另行约定的，应列明所附示范文本中的必备条款。市属国有企业可根据实际需要对合同条款进行适当调整。

　　三、明确委托外聘法律顾问重点服务工作范围

　　(五)建立市属国有企业重大事项双重法律审核机制。对关系出资人权益和企业国有资产安全的重大事项，实行内部法律顾问和外聘法律顾问双重法律审核。市属国有企业决策层根据实际需要建立双重法律审核重大事项清单，对列入清单的重大事项由内部法律顾问和外聘法律顾问分别进行法律审核;清单内容可以动态调整，由总法律顾问提出并按程序报市属国有企业决策层审定;清单应及时抄送市国资委。对双重法律审核的重大事项，应当分别提交书面法律意见，双方达成一致意见的，提交企业履行“三重一大”决策程序表决;双方意见有分歧的，如属于一般性分歧，最终法律审核意见由总法律顾问确定;如属于重大分歧，总法律顾问应第一时间报告市属国有企业决策层和市国资委。

　　(六)外聘法律顾问受托为市属国有企业提供服务范围。

　　1.制定修改公司章程、重要规章制度;

　　2.所属企业分立、合并(兼并重组)、破产、解散、减少注册资本;

　　3.新设公司;

　　4.所属企业改制(混合所有制改革、员工持股等);

　　5.重大投资、融资合同的法律审核;

　　6.大额资金借出合同的法律审核;

　　7.提供大额担保合同的法律审核;

　　8.签订大额经济合同的法律审核;

　　9.重大产权转让，重大资产置换、质押、拍卖;

　　10.重大项目招投标;

　　11.企业上市、发行公司债券;

　　12.报送市国资委审核、批准或备案，需要外聘法律顾问出具法律意见书的事项;

　　13.处理诉讼、仲裁案件;

　　14.协助开展法治宣传教育、培训;

　　15.双方约定的其他有关重大事项。

　　以上事项中，“重大”“大额”的数额标准以市属国有企业制定的双重法律审核重大事项清单确定的数额标准为准。市属国有企业可采取外聘常年法律顾问或专项法律顾问方式为其提供上述服务，具体服务事项由双方协商决定。

　　(七)市国资委外聘法律顾问审核事项范围。

　　进一步完善市国资委外聘法律顾问制度，调整充实外聘法律顾问单位。市国资委根据工作需要，建立市国资委重大事项法律审核清单，对所出资的国有独资企业、国有独资公司的分立、合并、破产、解散以及其他涉及较为复杂法律问题的重大事项纳入清单，在作出决定前委托市国资委外聘法律顾问进行法律审核并出具法律意见书。

　　四、规范建立市国资系统备选执业律师信息库

　　(八)建立完善市属国有企业备选执业律师信息库。

　　为规范管理、节约成本、防范廉洁风险，鼓励市属国有企业结合实际，确定若干重点领域，按照公开、公平、公正的要求，在集团层面建立覆盖各级子(分)公司、适应本企业各类法务需求的备选执业律师信息库，作为集团公司及其各级子(分)公司聘请常年法律顾问和专项法律顾问的候选对象，并对其信用、业绩进行评价，实行动态管理。因特殊情况需要从库外选聘的，应严格履行相应程序，并向本企业决策层作书面说明。市属国有企业建立的备选执业律师信息库有关情况应及时报送市国资委。

　　(九)入库律师事务所及社会律师参考标准。

　　入库的律师事务所参考以下条件：

　　1.依法设立，具有一定规模，有固定的营业场所;

　　2.有服务大中型企业的相关经验，在指定的专业领域拥有较强的律师团队，或者具有相应的专业资质;

　　3.为本所社会律师办理执业责任保险，在一定年限内未受过司法行政部门的行政处罚或者律师协会的行业处分;

　　4.满足市属国有企业特定法律事务要求的其他条件。

　　入库的社会律师参考以下条件：

　　1.具有一定年限的执业经验、在相关专业领域具有较强的专业能力和丰富的执业经验，已办理执业责任保险;

　　2.熟悉国家法律、行政法规及相关监管规则，熟悉国有企业相关法律风险管理的制度、流程;

　　3.严格遵纪守法，有良好的职业道德，在一定年限内未受过司法行政部门的行政处罚或者律师协会的行业处分;

　　4.满足市属国有企业特定法律事务要求的其他条件。

　　五、加强市属国有企业外聘法律顾问管理

　　(十)建立健全外聘法律顾问管理制度。外聘法律顾问管理应遵循统一管理、分级负责的原则。市属国有企业总法律顾问除履行已有职责外，对本企业(含各级分、子公司)外聘法律顾问工作负总责，统一协调并落实企业内部法律顾问和外聘法律顾问工作。集团公司法律事务部统一扎口负责本企业外聘法律顾问管理工作，制定并落实统一的遴选制度、考核办法、动态调整机制和日常管理制度，提升外聘法律顾问提供法律服务的质量和水平。各分、子公司负责本级公司外聘法律顾问管理。市属国有企业集团公司对各分、子公司聘用律师事务所及社会律师实行备案管理。各分、子公司应当将聘用律师事务所及社会律师情况，报市属国有企业集团公司法律事务部备案。

　　(十一)加强考核评价。常年法律顾问聘用期满或专项法律事务完成后，企业法律事务部应对外聘法律顾问所提供法律服务情况进行综合考核评价，评价结果作为今后是否续聘的主要依据。市属国有企业集团公司每年定期将考核评价结果报市国资委并抄送其所在律师协会。

　　(十二)加强对企业商业秘密的保护。外聘法律顾问对在工作中接触了解到的有关企业生产、经营、管理和对外联系活动中的商业秘密，负有保守秘密的义务，其保密责任不因法律顾问聘用合同的终止而免除。市属国有企业应当与外聘法律顾问签订保密协议。社会律师泄露商业秘密给企业造成损失的，其所在律师事务所应当依法赔偿企业损失，并追究相关责任人责任。

　　(十三)建立健全法律意见书制度。外聘法律顾问对市国资委和市属国有企业委托审核和征求意见、建议的重大事项涉及较为复杂法律问题的，应按时限要求出具法律意见书。市国资委会同市司法局、市律师协会不定期抽查市属国有企业外聘法律顾问出具的法律意见书质量，并注重检查结果运用。

　　(十四)建立外聘法律顾问工作报告制度。担任外聘法律顾问的律师事务所每年末应当向市属国有企业总法律顾问书面报告年度相关工作，报告提供服务的主要情况、服务企业存在的经营决策风险和提供的意见建议、企业采纳意见的情况等。市属国有企业总法律顾问应定期听取外聘法律顾问的工作汇报，并组织集团法律事务部就受聘社会律师的履职情况进行年度评价。

　　六、落实保障措施和监管责任

　　(十五)明确外聘法律顾问服务质量管理责任。相关律师协会应当加强对所属律师事务所和社会律师服务国有企业情况的执业监督和指导;担任市属国有企业外聘法律顾问的律师事务所，应当对本所律师遵守职业道德和执业纪律、提供服务质量情况进行严格监督和管理。受聘社会律师应当按照律师行业公认的标准，勤勉尽职履行合同约定的法律服务工作内容。

　　(十六)落实外聘法律顾问履职的保障责任。市属国有企业应当保障外聘法律顾问在服务范围内相关事项知情权和独立发表法律意见的权利，并为外聘法律顾问工作提供组织、制度、资金、资料等保障。

　　(十七)严格责任追究。

　　对应当听取外聘法律顾问的法律意见而未听取，应当交由外聘法律顾问进行法律审核而未落实，应当采纳外聘法律顾问的法律意见而未采纳，造成企业重大损失或者严重不良影响的，市国资委、市属国有企业依据权限和有关规定追究企业相关责任人责任。

　　外聘法律顾问不能胜任常年法律顾问或专项委托任务的，市属国有企业总法律顾问应及时要求担任外聘法律顾问单位的律师事务所更换社会律师，并通报相关律师协会。外聘法律顾问在提供常年法律服务或专项法律服务过程中严重失职或严重侵害公司利益的，企业法律事务部应及时报告市属国有企业总法律顾问，依程序解除聘用律师事务所的法律服务合同直至追究相关赔偿责任。

　　外聘法律顾问有下列情形之一的，应当由司法行政部门依法予以处罚或所在律师协会依照行业规范予以处分。

　　1.违反律师执业利益冲突规定的;

　　2.超越受聘企业委托权限，从事代理活动和提供法律服务的;

　　3.无正当理由不向受聘企业提供法律服务，给企业造成损失的;

　　4.因故意或重大过失导致出具的法律意见书存在重大遗漏或者错误，给受聘企业或者第三人造成重大损失的，或者对社会公共利益造成危害的;

　　5.利用担任外聘法律顾问的便利牟取受聘企业利益、故意损害受聘企业利益或者与第三人恶意串通侵害受聘企业利益的;

　　6.泄露受聘企业的国家秘密、商业秘密的;

　　7. 哄骗、唆使受聘企业提起诉讼，制造、扩大矛盾，影响社会稳定的;

　　8.法律、法规和行业规范规定的其他应当受到处罚或处分的行为。

　　(十八)加强监督检查。市国资委建立市属国有企业备选执业律师信息库黑名单制度。外聘法律顾问在提供法律服务期间因违法违规、违反职业道德和未尽责等过错或重大过失给市属国有企业造成损失的，或被司法行政部门、律师协会处罚或处分以及被市国资系统考核不合格的律师，纳入市国资委建立的市属国有企业备选执业律师信息库黑名单。律师事务所有2名以上律师列入黑名单的，5年内不得纳入市属国有企业备选执业律师信息库。

　　本意见所称市属国有企业是指市国资委直接履行出资人职责的国有及国有控股企业和实际控制企业，及其所属各级全资、控股和实际控制企业。

　　非市国资委直接监管企业，可参照本意见执行。各县(市、区)国资委(办)可参照本意见，结合实际工作需要，研究制定具体办法。

浅析设立国有企业外聘律师库之制度

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